Ολόκληρη η έκθεση του Ελεγκτικού για το ασφαλιστικό Βρούτση. Εντοπίζει… προβλήματα αντισυνταγματικότητας
Την ώρα που το νέο ασφαλιστικό νομοσχέδιο βρίσκεται και συζητείται στις Επιτροπές της Βουλής, η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου στη γνωμοδότησή της εντοπίζει προβλήματα αντισυνταγματικότητας.
Όπως αναφέρεται σχετικά, εντάσσει και αυτό τους δημόσιους υπαλλήλους στον ΕΦΚΑ, γεγονός για το οποίο το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει εκφράσει την πάγια αντίθεση του, ενώ αντιθέτως το ΣτΕ, προσφάτως, το είχε κρίνει συνταγματικό.
«Με το επίμαχο νομοσχέδιο υιοθετούνται σε γενικό πλαίσιο οι ρυθμίσεις του ν. 4387/2016 και επέρχονται επουσιώδεις τροποποιήσεις αυτού σε συγκεκριμένες διατάξεις που κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές» αναφέρεται χαρακτηριστικά. Στις παρατηρήσεις της γνωμοδότησης εντάσσεται και ο κίνδυνος έγερσης αξιώσεων από συνταξιούχους που εργάζονται από το 2016 και θεωρείται κρίσιμο να διευκρινιστεί από ποτέ θα ισχύει ο «κόφτης» του 30%.
Διευκρινίζεται ότι οι θέσεις της Ολομέλειας του Ανώτατου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου εχουν καθαρά γνωμοδοτικό χαρακτήρα και εάν θέλει η Κυβέρνηση το λαμβάνει υπόψή της το περιεχόμενό του. Τα άρθρα του νομοσχεδίου που αντιμετωπίζουν τα βασικά νομικά προβλήματα, σύμφωνα με την Ολομέλεια του Ε.Σ. και τον κ. Νικητάκη είναι τα 20-21, 24-25 και 27. Οι σύμβουλοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου διατυπώνουν παρατηρήσεις και σε άλλα άρθρα του ασφαλιστικού νομοσχεδίου:
Όλο το κείμενο των 38 σελίδων της γνωμοδότησης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το ασφαλιστικό νομοσχέδιο του υπουργείου Εργασίας. Ακολουθεί μέρος από την έκθεση, ενώ στο τέλος της ανάρτησης θα βρείτε συνημμένη το πλήρες κείμενο.
ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ
Η ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ ΤΗΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑΣ
ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ
Οι εισηγητές που ορίστηκαν από τον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την επεξεργασία του ανωτέρω σχεδίου νόμου, με επικεφαλής τον Αντιπρόεδρο Κωνσταντίνο Κωστόπουλο, Σύμβουλοι Αγγελική Μυλωνά, Βιργινία Σκεύη, Κωνσταντίνος Εφεντάκης, Δημήτριος Τσακανίκας, Ευφροσύνη Παπαθεοδώρου, Ευαγγελία Σεραφή και Νεκταρία Δουλιανάκη παρουσίασαν τις εισηγήσεις τους. Επακολούθησε μακρά συζήτηση.
Η Γνωμοδότηση της Ολομέλειας έχει ως ακολούθως:
Ι. ΓΕΝΙΚΗ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΗ
1. Η Ολομέλεια παρατηρεί, ύστερα από ανάλυση των επί μέρους πτυχών του ασφαλιστικού συστήματος ως εισήχθη με τον ν. 4387/2016 και ως τροποποιείται με τις υπό επεξεργασία ρυθμίσεις, ότι το εν λόγω σύστημα ανακριβώς αποκαλείται, τουλάχιστον στο συνταξιοδοτικό του σκέλος, ως σύστημα «κοινωνικής ασφάλισης» υπό την παραδοσιακή στην Ελλάδα αντίληψη περί του περιεχομένου του όρου αυτού. Η σύνταξη που προβλέπεται υπό το ανωτέρω σύστημα χορηγείται υπό καθεστώς εθνικής διεπαγγελματικής αλληλεγγύης από ενιαίο φορέα ασφάλισης ουσιαστικώς κρατικό παρά την τυπική του οργάνωση ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, υπολογίζεται δε με κοινούς κανόνες υπολογισμού της για όλους τους ασφαλισμένους, και περιλαμβάνει, ως δομικό της στοιχείο, ένα μέρος ουδόλως ασήμαντο, την εθνική σύνταξη, που χρηματοδοτείται ευθέως εκ του κρατικού προϋπολογισμού, ενώ ως προς το λοιπό, την ανταποδοτική σύνταξη, ο κρατικός προϋπολογισμός, υπό διάφορες μορφές και ανεξαρτήτως της νομικής ορολογίας που χρησιμοποιείται, αποτελεί τον έσχατο χρηματοδότη. Υπό τα ως άνω χαρακτηριστικά μια τέτοια «σύνταξη» απομακρύνεται πλήρως από ό,τι ο συνταγματικός νομοθέτης του 1975 είχε υπόψη του όταν αναφερόταν, στο άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, σε «κοινωνική ασφάλιση», και προσεγγίζει αισθητώς, η «σύνταξη» αυτή, το σύστημα ασφάλισης το οποίο είχε υπόψη του το Σύνταγμα κατά τη διατύπωση των διατάξεων του άρθρου 73 παρ. 2 αυτού. Εν όψει αυτών είναι πρόδηλο ότι η σύνταξη, όπως καθορίζεται στον ν. 4387/2016 με τις υπό επεξεργασία τροποποιήσεις, τόσο από τις θεμελιώδεις αρχές που την διέπουν όσον και από τα πρακτικά της χαρακτηριστικά (φορέας απονομής, υπολογισμός της, χρηματοδότηση) ενσωματώνει αλληλενδέτως στοιχεία κοινωνικής και κρατικής ασφάλισης, ως αυτά που είχε κατά τα ανωτέρω διακεκριμένως υπόψη του το 1975 ο συνταγματικός νομοθέτης, και υπό την έννοια αυτή, του μικτού δηλαδή χαρακτήρα της, εμφανίζεται να απορρέει από ένα σύστημα δημόσιας ασφάλισης εξ αντιδιαστολής προς ό,τι θα μπορούσε να αποκληθεί ως ιδιωτική. Στη βάση τούτων, η Ολομέλεια θεωρεί ορθότερη τη χρήση του όρου «δημόσια ασφάλιση» αντί του όρου «κοινωνική» όπου στις οικείες ρυθμίσεις αυτό αντιστοιχεί στις ανωτέρω παρατηρήσεις, εν πάση δε περιπτώσει, υπό την ως άνω έννοια της «δημόσιας ασφάλισης» πρέπει να νοείται πλέον ο όρος «κοινωνική ασφάλιση» που χρησιμοποιείται, υπό τις επιφυλάξεις που διατυπώθηκαν, στην τροποποιούμενη και συμπληρούμενη νομοθεσία.
ΙΙ. ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ
Επί των άρθρων 19 και 20
1. Στα άρθρα 19 και 20 του σχεδίου νόμου δεν περιλαμβάνονται ρυθμίσεις σχετικά με την ένταξη του ειδικού συνταξιοδοτικού συστήματος των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών στο ενιαίο συνταξιοδοτικό σύστημα, που διασφαλίζει την καταβολή κύριας σύνταξης στις κατηγορίες αυτές.
2. Εν όψει των ανωτέρω, στο άρθρο 1 του ν. 4387/2016, ως αντικαθίσταται με το άρθρο 19, θα μπορούσε στο πρώτο εδάφιο να διατυπωθεί επιφύλαξη σχετική με τις ειδικές διατάξεις για τους δημόσιους λειτουργούς και υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς. Επίσης, ως σκοπός του νόμου θα μπορούσε να συμπεριληφθεί (υπό μια περίπτωση β) η ένταξη του ειδικού συνταξιοδοτικού συστήματος των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών στον e-Ε.Φ.K.Α.. Επιπλέον, θα μπορούσε να αναφερθεί ότι σκοπός του νόμου είναι η εξασφάλιση της επάρκειας των συντάξεων και της βιωσιμότητας του εθνικού κοινωνικοασφαλιστικού και συνταξιοδοτικού συστήματος και του Ηλεκτρονικού Εθνικού Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (e-Ε.Φ.K.Α.)
3. Στο άρθρο 1Α του ν. 4387/2016, όπως τίθεται με το υπό επεξεργασία νομοσχέδιο, θα μπορούσε να αναφερθεί ότι, ειδικά για τους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς, το Δημόσιο εγγυάται την καταβολή των συντάξεων, ως συνέχεια των αποδοχών τους, ευθυνόμενο για την καταβολή τους.
4. Κατά την ειδικότερη γνώμη του Συμβούλου Γεωργίου Βοΐλη, οι εν λόγω διατάξεις είναι πλήρεις και σαφείς και δεν χρήζουν καμιάς περαιτέρω συμπλήρωσης ή διευκρίνησης.
Επί του άρθρου 21
5. Στον ν. 4387/2016 προστίθεται νέο άρθρο 1Β με το οποίο διακρίνεται το ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών από το ασφαλιστικό καθεστώς των λοιπών εργαζομένων. Αυτό είναι σύμφωνο με τις επιταγές του Συντάγματος ως ερμηνεύεται από τη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕλΣ Ολ. 137/2019, 1388, 1277, 32/2018, 244/2017).
6. Επισημαίνεται ότι λόγοι καλής νομοθέτησης επιβάλλουν όπως στην αιτιολογική έκθεση επί του ανωτέρω άρθρου συμπεριληφθεί η σκέψη, η οποία ήδη υπάρχει στο γενικό μέρος της αιτιολογικής έκθεσης (σελ. 1 τελευταίο εδάφιο της τρίτης παραγράφου), ότι η διάκριση αυτή εισάγεται σε συμμόρφωση με τις ανωτέρω αποφάσεις της Ολομελείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
7. Κατά τη γνώμη των Συμβούλων Γεωργίου Βοΐλη και Ασημίνας Σακελλαρίου, από τα άρθρα 98 παρ. 1 εδ. δ και 73 παρ. 2 του ισχύοντος Συντάγματος συνάγεται ότι η αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου να γνωμοδοτεί αφορά σε υποβληθέντα νομοσχέδια σχετικά με τον κανονισμό σύνταξης ή την αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης, με τα οποία ο νομοθέτης εκφράζει τη βούλησή του να θεσπισθούν διατάξεις συνταξιοδοτικού περιεχομένου που επιφέρουν έννομα αποτελέσματα. Η αρμοδιότητα αυτή δεν εκτείνεται στα έγγραφα που συνοδεύουν τα οικεία νομοσχέδια, ως η αιτιολογική έκθεση και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να διατυπωθούν παρατηρήσεις ή επισημάνσεις επ’ αυτών.
Επί του άρθρου 22
8. Μολονότι στο νέο, ύστερα από την αντικατάστασή του με το παρόν, άρθρο 2 του ν. 4387/2016 έχει συμπεριληφθεί ρύθμιση για την ειδική έννοια του όρου «σύνταξη», όσον αφορά τους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς, η εν γένει χρησιμοποιούμενη στο άρθρο αυτό ορολογία προσιδιάζει στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος, από το οποίο σαφώς αντιδιαστέλλεται το ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς των εν λόγω λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών. Ειδικότερα, (α) ο ορισμός του «ασφαλισμένου» περιορίζεται στους παρέχοντες «εξαρτημένη εργασία έναντι αμοιβής», κατηγορία στην οποία προδήλως δεν μπορούν να υπαχθούν οι δημόσιοι λειτουργοί και υπάλληλοι και οι στρατιωτικοί, ως εκ της ειδικής δημοσίου δικαίου σχέσης που τους συνδέει με το Δημόσιο και τα ν.π.δ.δ., (β) η αναφορά, στους ορισμούς για τους «έμμεσα ασφαλισμένους» και τους «συνταξιούχους», σε συντάξεις «γήρατος, αναπηρίας και θανάτου», αντί, μάλιστα, του όρου «σύνταξη εξ ιδίου δικαιώματος, ανικανότητας και εκ μεταβιβάσεως», που χρησιμοποιείται στο άρθρο 2 του ν. 4387/2016, υπό τη σημερινή του διατύπωση, υπονοεί τη σύνταξη ως κάλυψη ασφαλιστικού κινδύνου και όχι, όπως για τους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς ισχύει, ως συνέχεια του μισθού τους, μετά από την αποχώρησή τους από την ενέργεια, (γ) στον ορισμό για τους «εργοδότες» αφενός δεν έχει συμπεριληφθεί το Δημόσιο, ως εργοδότης των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών, αφετέρου γίνεται λόγος μόνο για «μισθωτούς εργαζομένους», ενώ (δ) στον ορισμό της «ανταποδοτικής σύνταξης», όσον αφορά τους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς, αντί του όρου «χρόνος ασφάλισης», μάλλον προσήκει ο όρος «χρόνος υπηρεσίας». Πρέπει, επομένως, οι προαναφερόμενοι ορισμοί να συμπληρωθούν καταλλήλως, ούτως ώστε, σε συνοχή, άλλωστε, και με τις διατάξεις των νέων άρθρων 1Α παρ. 2 και 5Β του ν. 4387/2016, που προστίθενται με το παρόν, πλήρως να αποδίδουν την ιδιοτυπία του συνταξιοδοτικού καθεστώτος των ανωτέρω λειτουργών και υπαλλήλων.
9. Κατά την ειδικότερη γνώμη του Συμβούλου Γεωργίου Βοΐλη, η εν λόγω διάταξη είναι πλήρης και σαφής και δεν χρήζει καμιάς περαιτέρω συμπλήρωσης ή διευκρίνησης.
Επί του άρθρου 23
10. Με την τροποποιούμενη παράγραφο 4 του άρθρου 5 του ν. 4387/2016 καταργείται η συναρμοδιότητα των Υπουργών Οικονομικών και Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, για την έκδοση των αναφερομένων στην παράγραφο αυτή κοινών υπουργικών αποφάσεων. Η νομοθετική εξουσιοδότηση δίδεται πλέον μόνο στον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων, του οποίου η αρμοδιότητα περιορίζεται στον καθορισμό των διαδικασιών για τις προσαρμογές στα πληροφοριακά συστήματα, χωρίς να περιλαμβάνει τον καθορισμό των απαιτούμενων διαδικασιών για την εφαρμογή του ποσοστού των ασφαλιστικών εισφορών. Η αρμοδιότητα όμως αυτή δεν περιλαμβάνεται, αυτονοήτως, στη γενική εξουσιοδότηση για τη ρύθμιση κάθε άλλης αναγκαίας λεπτομέρειας για την εφαρμογή του άρθρου αυτού, η οποία σε κάθε περίπτωση τελεί υπό τους περιορισμούς της παραγράφου 2 του άρθρου 43 του Συντάγματος.
11. Η ρύθμιση της παραγράφου 5 που προστίθεται στο άρθρο 5 του ν. 4387/2016, κατά το μέρος που αφορά στον περιορισμό της αρμοδιότητας του Υπουργού Οικονομικών που περιέρχεται πλέον στον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων, φαίνεται, κατά τη διατύπωση της διάταξης, ότι αφορά μόνο στις περιπτώσεις αποκλειστικής αρμοδιότητας του Υπουργού Οικονομικών για την έκδοση αποφάσεων επί συνταξιοδοτικών θεμάτων του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης και δεν περιλαμβάνει τις περιπτώσεις συναρμοδιότητάς του για την έκδοση σχετικών κοινών υπουργικών αποφάσεων επί των ίδιων θεμάτων, ενώ δεν αρκεί, για την εξαγωγή του αντίθετου συμπεράσματος η ρύθμιση του δευτέρου εδαφίου της ίδιας παραγράφου για τη διατήρηση της συναρμοδιότητάς του επί θεμάτων εφαρμογής μισθολογικών διατάξεων επί συνταξιούχων κατά το π.δ. 169/2007, λόγω της όλως διαφορετικής κανονιστικής του ρύθμισης.
12. Εξάλλου, υπενθυμίζεται ότι, τουλάχιστον αναφορικά με τις συντάξεις που καταβάλλονται από τον Ε.Φ.Κ.Α. στο πλαίσιο του ειδικού συνταξιοδοτικού καθεστώτος των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών, σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 78 του Συντάγματος, τα σχετικά με την απονομή τους θέματα, οι όροι και οι προϋποθέσεις δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο νομοθετικής εξουσιοδότησης.
13. Η διάταξη του τελευταίου εδαφίου της νέας αυτής παραγράφου 5, που αφορά στη διατήρηση της συναρμοδιότητας του Υπουργού Οικονομικών «επί θεμάτων εφαρμογής μισθολογικών διατάξεων επί συνταξιούχων κατά το π.δ. 169/2007», είναι ασαφής και ενδείκνυται η αναδιατύπωσή της.
14. Με τις διατάξεις του νέου άρθρου 5Β αποσαφηνίζεται και νομοθετικά, προκειμένου να μην υπάρχει αμφιβολία ή άλλη ερμηνεία, ότι με τις διατάξεις τόσο του παρόντος νομοσχεδίου όσο και του ήδη ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου του ν. 4387/2016, δεν θίγονται οι κανόνες κατανομής της δικαιοδοτικής ύλης, μεταξύ της διοικητικής δικαιοσύνης και του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που θέσπισε ο συνταγματικός νομοθέτης στο άρθρο 98 παρ. 1 στ΄ του Συντάγματος,
15. Το τελευταίο εδάφιο του νέου αυτού άρθρου 5Β πρέπει να απαλειφθεί δεδομένου ότι η παράγραφος 9 του ήδη ισχύοντος άρθρου 19 του ν. 4387/2016, η οποία περιλαμβάνεται στο παρόν νομοσχέδιο ως παράγραφος 8 του ίδιου άρθρου, όπως αντικαθίσταται με το άρθρο 26 του παρόντος, δεδομένου ότι η τελευταία αυτή διάταξη ρυθμίζει διαφορετικό ζήτημα και δεν δικαιολογείται η κατάργησή της με τις διατάξεις του άρθρου 5Β.
Επί του άρθρου 24
16. Επί της τροποποιούμενης παρ. 4 του άρθρου 8 του ν. 4387/2016 παρατηρείται ότι δεν παρατίθενται στην αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου οι λόγοι που επιβάλλουν τη χρονική παράταση μέχρι και το 2024 στον τρόπο αναπροσαρμογής των συντάξιμων αποδοχών με βάση τη μεταβολή του μέσου ετήσιου γενικού δείκτη τιμών καταναλωτή καθώς και οι λόγοι της μετάθεσης από το 2025 του τρόπου προσαύξησής τους με βάση τον δείκτη μεταβολής μισθών.
17. Η ρύθμιση της ανωτέρω παραγράφου 4, με την οποία στο β΄ εδάφιο αυτής παρέχεται εξουσιοδότηση για έκδοση Κ.Υ.Α. είναι συμβατή με τις διατάξεις των άρθρων 73 παρ. 2 και 80 του Συντάγματος, υπό την προϋπόθεση ότι αφορά αποκλειστικά σε λεπτομέρειες αμιγώς τεχνικού χαρακτήρα και όχι στον καθορισμό προϋποθέσεων απονομής σύνταξης (βλ. σχετ. και Πρακτικά 1ης Ειδ. Συν. Ολ. ΕλΣ της 8ης Μαρτίου 2017).
18. Επί της τροποποιούμενης παρ. 5 του άρθρου 8 του ν. 4387/2016 παρατηρείται ότι η αναφορά που γίνεται στην αιτιολογική έκθεση στις αρχές της ανταποδοτικότητας εισφορών και παροχών και της ανάγκης διασφάλισης από το χορηγούμενο ύψος του ανταποδοτικού μέρους της σύνταξης ενός αναξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης των ασφαλισμένων του δημοσίου τομέα μετά την έξοδό τους από την υπηρεσία, παρίσταται αδόκιμη, δοθέντος ότι όσον αφορά στους δημοσίους υπαλλήλους και λειτουργούς και στους στρατιωτικούς οι αρχές που διέπουν το ειδικό συνταξιοδοτικό τους καθεστώς είναι αυτές της αναλογικότητας και της κατά το δυνατόν τήρησης εύλογης αναλογίας των συντάξεών τους με τις αποδοχές ενεργείας τους (βλ. Πρακτικά 1ης Ειδ. Συν. Ολ. ΕλΣ της 20ης Απριλίου 2016. Επίσης, ΕλΣ Ολ. 137/2019, 32/2018, 1277/2018, 1388/2018, 244/2017).
19. Στον νέο πίνακα με τα ποσοστά αναπλήρωσης που πρόκειται να ισχύσει από 1.10.2019 και εφεξής, επέρχονται αυξήσεις στα επιμέρους ποσοστά αναπλήρωσης που αφορούν σε χρόνο ασφάλισης από 30 έως και 40 έτη, και συνεπάγονται αύξηση στο συνολικό ποσοστό αναπλήρωσης του μέσου όρου των συντάξιμων αποδοχών κατά 3,5% και 7,3% για ασφαλισμένο με 35 και 40 χρόνια ασφάλισης, διαμορφώνοντας το συνολικό ποσοστό αναπλήρωσης σε 37,31% και 50,01%, αντίστοιχα.
20. Κατά την κρατήσασα γνώμη, η πρόβλεψη, για τα μετά το 40ό έτη ασφάλισης, νέου ποσοστού αναπλήρωσης, σημαντικά μειωμένου, σε σχέση τόσο με την αντίστοιχη προϊσχύουσα ρύθμιση, όσο και με την ήδη προτεινόμενη για τα προηγούμενα έτη (30,01–40), δεν παρίσταται κατ’ αρχήν αδικαιολόγητη. Και τούτο, καθόσον, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, ο εργασιακός βίος μετά σαράντα έτη απασχόλησης είναι πλήρης, ενώ ο πέραν αυτού χρόνος δεν συνιστά, κατά κανόνα, χρόνο πραγματικής υπηρεσίας, αλλά πλασματικό. Ακόμη όμως και στην περίπτωση που ο πέραν του 40ού έτους χρόνος ασφάλισης αφορά πραγματική υπηρεσία, η ως άνω ρύθμιση λειτουργεί ως αντικίνητρο παραμονής στην υπηρεσία πέραν του ως άνω ορίου, στο πλαίσιο της διαγενεακής αλληλεγγύης, προκειμένου να κενωθούν θέσεις εργασίας για την είσοδο στην υπηρεσία νεότερων σε ηλικία ατόμων, με αποτέλεσμα αφενός την καταπολέμηση του έντονου φαινομένου της ανεργίας και αφετέρου την αύξηση της αποδοτικότητας του υπηρετούντος προσωπικού.
21. Ο Πρόεδρος Ιωάννης Σαρμάς ανέφερε ότι όταν με νομοθετικό μέτρο θίγεται το συνταξιοδοτικό δικαίωμα, είτε εμφανίζεται το δικαίωμα αυτό ως ενεργός αξίωση είτε ως θεμιτή προσδοκία, η λογική της δίκαιης ισορροπίας που διέπει τις επεμβάσεις σ’ αυτό επιβάλλει να μπορεί να αιτιολογηθεί επαρκώς η επέμβαση, έτσι ώστε να αναδεικνύεται η επιτακτική ανάγκη που εξηγεί την επέμβαση και να δικαιολογείται το μέσο που επελέγη για τη θεραπεία της ανάγκης αυτής (ΕλΣ Ολ. 137/2019). Κατά τη γνώμη των Αντιπροέδρων Σωτηρίας Ντούνη, Άννας Λιγωμένου και Αγγελικής Μαυρουδή και των Συμβούλων Βασιλικής Ανδρεοπούλου, Ευαγγελίας – Ελισάβετ Κουλουμπίνη, Σταματίου Πουλή, Αγγελικής Μυλωνά, Γεωργίας Τζομάκα, Κωνσταντίνου Εφεντάκη, Δημητρίου Τσακανίκα, Κωνσταντίνου Κρέπη, Ειρήνης Κατσικέρη, Γεωργίας Παπαναγοπούλου, Νεκταρίας Δουλιανάκη και Νικολέτας Ρένεση, στην οποία προσχώρησε ο Πρόεδρος Ιωάννης Σαρμάς, το προβλεπόμενο στη διάταξη ποσοστό αναπλήρωσης για την περίοδο ασφάλισης που υπερβαίνει τα 40 έτη (0,50%), το οποίο είναι κατά πολύ μικρότερο σε σχέση με το ποσοστό αναπλήρωσης (2%) που προβλέπεται στον υφιστάμενο πίνακα για την ίδια ως άνω περίοδο ασφάλισης, ενδέχεται να μην είναι συμβατή με την αρχή της αναλογικότητας θίγοντας την προσδοκία ασφαλισμένων με συνολικό χρόνο ασφάλισης πέραν των 40 ετών για λήψη αυξημένου ποσού ανταποδοτικής σύνταξης, καθόσον μάλιστα δεν εξειδικεύονται στην αιτιολογική έκθεση οι λόγοι για τους οποίους θεσπίστηκε το μειωμένο αυτό ποσοστό. Η Αντιπρόεδρος Μαρία Βλαχάκη διατύπωσε τη γνώμη ότι η αντιμετώπιση όλων των ποσοστών αναπλήρωσης που τίθενται με την ως άνω διάταξη πρέπει να είναι ενιαία, πλην όμως η Ολομέλεια περιορίζεται κατά τα εκτιθέμενα στην παρ. ΙΙΙ της παρούσας υπό τον τίτλο Τελική Επισήμανση στην εξέταση θεμάτων, τα οποία δεν εκκρεμούν ενώπιον της δικαστικής Ολομέλειας.
22. Από την προτεινόμενη ρύθμιση προκαλείται, σύμφωνα με την επισυναπτόμενη στο υπό γνωμοδότηση συνταξιοδοτικό νομοσχέδιο οικ. 7320/395/10.2.2020 εισηγητική έκθεση οικονομικών επιπτώσεων της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, αύξηση της συνταξιοδοτικής δαπάνης των συντάξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Στην τελευταία, ωστόσο, έκθεση, αν και διατυπώνεται η εκτίμηση ότι το κόστος σε βάρος του προϋπολογισμού του Ε.Φ.Κ.Α. από την εφαρμογή μεταξύ άλλων και της προτεινόμενης διάταξης θα ανέλθει από το ποσό των 79 εκατ. ευρώ για το τρέχον έτος στο ποσό των 222 εκατ. ευρώ για το έτος 2023, δεν γίνεται αναφορά αφενός ως προς το εάν η αυξημένη αυτή δημοσιονομική δαπάνη είναι εντός των ορίων του ΜΠΔΣ 2019-2022, αφετέρου σε τι ποσό η αυξημένη αυτή συνταξιοδοτική δαπάνη αναλογεί στους συνταξιούχους και ασφαλισμένους δημόσιους λειτουργούς και υπαλλήλους και στους στρατιωτικούς που αναμένεται να συνταξιοδοτηθούν κατά τα ανωτέρω έτη.
23. Επί της παραγράφου 5 του άρθρου 36 Α, το οποίο προστίθεται στον ν. 4387/2016 με το άρθρο 32 του υπό γνωμοδότηση νομοσχεδίου, παρατηρείται ότι για λόγους νομοτεχνικούς, ενόψει ότι με αυτή ρυθμίζονται τα ποσοστά αναπλήρωσης όσων εκ των ειδικών κατηγοριών στρατιωτικών που προβλέπονται στο άρθρο 41 του α.ν. 1854/1951, όπως ισχύει (άρθρο 41 π.δ. 169/2007), έχουν διανύσει συνολικό χρόνο ασφάλισης άνω των 45 ετών, η προτεινόμενη ρύθμιση πρέπει να τεθεί ως εδάφιο μετά τον πίνακα 2 του άρθρου 24 του υπό γνωμοδότηση νομοσχεδίου.
24. Κατά την κρατήσασα γνώμη, η θέσπιση του θετικού μέτρου που προβλέπει μεγαλύτερο ποσοστό αναπλήρωσης για τα μετά το 45ο έτη ασφάλισης υπέρ ορισμένων ειδικών κατηγοριών στρατιωτικών έναντι των λοιπών λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου και των στρατιωτικών δεν παρίσταται κατ’ αρχήν αδικαιολόγητη, ενόψει της ιδιαίτερης φύσης και της επικινδυνότητας των καθηκόντων αυτών ενόσω ήταν στην ενεργό υπηρεσία. Περαιτέρω, λειτουργεί και ως κίνητρο παραμονής στην υπηρεσία, καθόσον οι στρατιωτικοί των εν λόγω κατηγοριών, κατά τη συμπλήρωση του ανωτέρου ορίου ετών ασφάλισης, ευρίσκονται, σύμφωνα με τα διδάγματα της κοινής πείρας, σε ηλικία τέτοια που τους δίνει τη δυνατότητα να εξακολουθήσουν να παρέχουν κατά τρόπο αποδοτικό τις εν γένει υπηρεσίες τους στο στράτευμα.
25. Οι Αντιπρόεδροι Μαρία Βλαχάκη, Άννα Λιγωμένου και Αγγελική Μαυρουδή και οι Σύμβουλοι Δημήτριος Τσακανίκας και Νικολέτα Ρένεση διατύπωσαν τη γνώμη, στην οποία προσχώρησε και ο Πρόεδρος Ιωάννης Σαρμάς, ότι ο λόγος, για τον οποίο προβλέφθηκε εν προκειμένω αυξημένο ποσοστό αναπλήρωσης ειδικά για τις ανωτέρω κατηγορίες στρατιωτικών που ο συνολικός χρόνος ασφάλισής τους υπερβαίνει τα 45 έτη δεν αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του άρθρου, και ως εκ τούτου ενδέχεται να ανακύψει ζήτημα παραβίασης της αρχής της ισότητας ως προς τους λοιπούς συνταξιούχους και ασφαλισμένους του Δημοσίου, που δεν ανήκουν στην ανωτέρω κατηγορία και ενδεχομένως διαθέτουν συνολικό χρόνο ασφάλισης (πραγματικό ή/και πλασματικό) άνω των 45 ετών.
Επί του άρθρου 25
26. Η διατύπωση του δεύτερου εδαφίου της περίπτωσης βγ΄ της παραγράφου 3 του άρθρου 14, όπως προστίθεται με την προτεινόμενη ρύθμιση, είναι ημιτελής και, ως εκ τούτου, πρέπει να συμπληρωθεί σύμφωνα με τα αναφερόμενα στην οικεία αιτιολογική έκθεση.
27. Περαιτέρω, για λόγους καλής νομοθέτησης και προς διασφάλιση της ασφάλειας δικαίου, θα ήταν σκόπιμο η προβλεπόμενη στην περίπτωση β΄ της παραγράφου 4 κατάργηση των διατάξεων της συνταξιοδοτικής νομοθεσίας του Δημοσίου σχετικά με την αναπροσαρμογή ή αύξηση των συντάξεων που καταβάλλονται από αυτό, να ενταχθεί ρητά στον Κώδικα Πολιτικών και Στρατιωτικών Συντάξεων.
28. Κατά τα λοιπά, ως προς τις ρυθμίσεις του δεύτερου εδαφίου της περίπτωσης β΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 14, καθώς και της περίπτωσης α΄ της παραγράφου 4 του ίδιου άρθρου, όπως αναριθμείται με την προτεινόμενη ρύθμιση, σχετικά με την έκδοση Κ.Υ.Α., παραπέμπουμε στις παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν για την αντίστοιχη εξουσιοδοτική διάταξη της περίπτωσης β΄ της παραγράφου 4 του άρθρου 8.
29. Επί του άρθρου 27 με το οποίο αντικαθίσταται το άρθρο 20 του ν. 4387/2016, παρατηρείται ως προς την παράγραφο 1 του νέου άρθρου 20 ότι με την παράγραφο 1 περ. α εδ. 1 θεσπίζεται ο βασικός κανόνας ότι στους εξ ιδίου δικαιώματος συνταξιούχους του Ε.Φ.Κ.Α., οι οποίοι αναλαμβάνουν εργασία ή αποκτούν ιδιότητα ή δραστηριότητα, που υπάγεται υποχρεωτικά στην ασφάλιση του Ε.Φ.Κ.Α. καθώς και σε αυτούς, που, μετά τη δημοσίευση του ν. 4387/2016, είχαν αναλάβει τέτοια εργασία ή είχαν αποκτήσει τέτοια ιδιότητα ή δραστηριότητα, καταβάλλονται οι ακαθάριστες συντάξεις κύριες και επικουρικές καθώς και οι προσυνταξιοδοτικές παροχές μειωμένες σε ποσοστό 30% για όσο χρονικό διάστημα εργάζονται ή διατηρούν την ιδιότητα ή την δραστηριότητα αυτή.
30. Στο πεδίο εφαρμογής της ως άνω διάταξης, όπως έχει διατυπωθεί, φαίνεται να υπάγονται και οι συνταξιούχοι που είχαν ήδη αναλάβει εργασία ή είχαν ήδη αποκτήσει ιδιότητα ή δραστηριότητα που υπάγεται στην ασφάλιση του Ε.Φ.Κ.Α. μετά την έναρξη ισχύος του ν. 4387/2016 (12.5.2016) και οι ακαθάριστες συντάξεις τους, κύριες και επικουρικές, έχουν ήδη υποστεί περικοπή σε ποσοστό 60%, σύμφωνα με την αντίστοιχη διάταξη του ν. 4387/2016, όπως σήμερα ισχύει. Έτσι όμως προκύπτει και αναδρομική ισχύς της διάταξης, με συνέπεια ενδεχομένως να προκύπτουν αξιώσεις για επιστροφή της προκύπτουσας διαφοράς μεταξύ του αρχικώς θεσπισθέντος ποσοστού μείωσης της τάξης του 60% και της προβλεπόμενης με τη νέα διάταξη μείωσης του 30%.
31. Πρέπει να διευκρινισθεί αν οι συνταξιούχοι του Ε.Φ.Κ.Α. που από την έναρξη ισχύος του ν. 4387/2016 (12.5.2016) είχαν αναλάβει εργασία ή απέκτησαν ιδιότητα ή δραστηριότητα σε φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, οι οποίοι θα έχουν συμπληρώσει το 61ο και 62ο έτος της ηλικίας τους στις 28.2.2021 και την 1.3.2021 αντίστοιχα, υπάγονται στον κανόνα του αμέσως προηγούμενου εδαφίου, και οι ακαθάριστες κύριες και επικουρικές συντάξεις καθώς και οι προσυνταξιοδοτικές παροχές καταβάλλονται μειωμένες σε ποσοστό 30%. Υπό την εκδοχή ότι η διάταξη είναι αναδρομική, ενδείκνυται να ρυθμιστεί το ζήτημα που τίθεται για όσους εξ αυτών, μετά τη δημοσίευση του ν. 4387/2016 (12.5.2016), είχαν αναλάβει εργασία ή είχαν ήδη αποκτήσει ιδιότητα ή δραστηριότητα σε φορείς της Γενικής Κυβέρνησης και η καταβολή της σύνταξής τους είχε ανασταλεί πλήρως, σύμφωνα με τη διάταξη της ήδη ισχύουσας παρ. 2 του άρθρου 20.
32. Στην παρ. 1 περ. β ορίζεται ότι στο ποσό της ακαθάριστης σύνταξης δεν περιλαμβάνεται το εξωιδρυματικό επίδομα των διατάξεων της παρ.1 και 2 του άρθρου 42 του ν. 1140/1981 (ΦΕΚ Α 68) όπως ισχύει και το επίδομα ανικανότητας των διατάξεων του άρθρου 54 του π.δ/τος 169/2007 (ΦΕΚ Α 210). Επισημαίνεται ότι δημιουργείται αντίφαση μεταξύ της συγκεκριμένης περίπτωσης και της ρύθμισης της περ. ε της παρ. 4.
33. Στην παράγραφο 4 του νέου άρθρου 20 προβλέπονται ειδικές κατηγορίες περιπτώσεων, οι ασφαλισμένοι των οποίων δεν λαμβάνουν μειωμένες ακαθάριστες συντάξεις, κύριες και επικουρικές καθώς και προσυνταξιοδοτικές παροχές όταν αναλαμβάνουν από της δημοσιεύσεως του ν. 4387/2016 εργασία ή αποκτούν ιδιότητα ή δραστηριότητα που υπάγεται υποχρεωτικά στην ασφάλιση του Ε.Φ.Κ.Α. (εξαίρεση από την παρ. 1 περ. α). Για την περίπτωση ε) ισχύει η παρατήρηση που διατυπώθηκε ανωτέρω στον αριθμό 32.
Επί του άρθρου 27 παρ. 5 και 6 του νέου άρθρου 20
34. Κατά την ειδικότερη γνώμη της Αντιπροέδρου Μαρίας Βλαχάκη, πέραν των προαναφερομένων, δεδομένου ότι οι διατάξεις του άρθρου 20 του ν. 4387/2016, όπως αντικαθίστανται από τις διατάξεις του άρθρου 27 του υπό επεξεργασία σχεδίου νόμου, καθιστούν ευνοϊκότερες τις ρυθμίσεις για τους συνταξιούχους που αναλαμβάνουν εργασία υπαγόμενη στον Ε.Φ.Κ.Α. (με τη μείωση του ποσοστού της παρακρατούμενης συντάξεως – παρ. 1 εδάφ. α’) ή σε φορείς της Γενικής Κυβέρνησης ειδικότερα (με τη θέσπιση ορίου ηλικίας για την πλήρη αναστολή της συντάξεως -παρ. 1 εδάφ. β’), καθώς και με τον καθορισμό ανωτάτου ορίου καταλογισμού σε βάρος του συνταξιούχου (βλ. παρ. 7), δεν δικαιολογείται επαρκώς η ευμενής ρύθμιση της παρ. 5 (βλ. παρ. 4 και 7 του ν. 4387/2016, όπως ισχύει, για τις οποίες βλ. παρατήρηση του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας στα Πρακτικά της 1ης Ειδικής Συνεδρίασης της Ολομ. του Ελ.Συν./20.4.2016), η οποία έρχεται σε αντίθεση με τη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλ. Ολ. Ελ.Συν. 1041/2017, 1577/2011), το οποίο ερμηνεύον τις πάγιες διατάξεις του Συνταξιοδοτικού Κώδικα (κυρίως του άρθρου 58, αλλά και των άρθρων 11 και 12 για τις θεμελιωτικές και προσμετρητέες συντάξιμες υπηρεσίες) έχει αποφανθεί ότι ο χρόνος υπηρεσίας που διανύεται μετά την αποχώρηση του υπαλλήλου από την υπηρεσία δεν προσμετρείται ως συντάξιμος στην υπηρεσία
της προγενέστερης θέσης, βάσει της οποίας δικαιώθηκε ήδη συντάξεως.
Επί της παραγράφου 7 του νέου άρθρου 20
35. Στο εδ. β προβλέπεται ότι σε περίπτωση παράλειψης υποβολής δήλωσης από τον συνταξιούχο προς τον φορέα κύριας ασφάλισης του Ε.Φ.Κ.Α. ότι ανέλαβε εργασία ή απέκτησε ιδιότητα ή δραστηριότητα που υπάγεται υποχρεωτικά στον Ε.Φ.Κ.Α., καταλογίζεται με ποσό ίσο με το ύψος δώδεκα μηνιαίων συντάξεων. Η ρύθμιση αυτή, η οποία επιβάλλει συγκεκριμένο ποσό καταλογισμού χωρίς το ποσό αυτό να συναρτάται ούτε με τον χρόνο που διήρκεσε η παράλειψη, ούτε με την ωφέλεια που αποκόμισε ο συνταξιούχος από αυτήν (ανάλογα με το αν θα έπρεπε να του καταβληθεί μειωμένη σύνταξη, κύρια και επικουρική ή να ανασταλεί πλήρως η καταβολή τους) ενδέχεται να εγείρει ζήτημα αντίθεσής της προς την αρχή της αναλογικότητας.
ΙΙΙ. ΤΕΛΙΚΗ ΕΠΙΣΗΜΑΝΣΗ
36. Σημαντικά ζητήματα συνταγματικότητας του ν. 4387/2016 έχουν παραπεμφθεί από Τμήματα του Δικαστηρίου και εκκρεμούν ενώπιον της Ολομελείας, ως δικαιοδοτούντος οργάνου. Τέτοια ζητήματα είναι ιδίως (α) η υπαγωγή των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών σε ενιαίο με τους λοιπούς εργαζομένους φορέα ασφάλισης χωρίς διαφοροποίηση του ασφαλιστικού κεφαλαίου των μεν και των δε, (β) ο τρόπος υπολογισμού της σύνταξης των πρώτων, η οποία πλέον δεν δομείται εξ ολοκλήρου πάνω στην αρχή της εύλογης αναλογίας μεταξύ αποδοχών ενεργείας και σύνταξης και (γ) ο χαρακτήρας του Δημοσίου ως ευθέως και βασικώς ευθυνομένου για την καταβολή των συντάξεων στους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους και στους στρατιωτικούς. Ως εκ τούτου, η γνωμοδότηση που διατυπώνεται από το Δικαστήριο στο παρόν πρακτικό περιορίσθηκε στην εξέταση των υπό επεξεργασία ρυθμίσεων από επόψεως άλλης εκτός από εκείνη που θα συνιστούσε πρόκριμα ή, εν πάση περιπτώσει, κρίση επί των κατά τα ανωτέρω παραπεμφθέντων στη δικαστική Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου ζητημάτων.
Μετά το τέλος της συνεδρίασης συντάχθηκε το παρόν πρακτικό, το οποίο, αφού θεωρήθηκε και εγκρίθηκε από τον Πρόεδρο, υπογράφεται από τον ίδιο και τη Γραμματέα.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου