Τρίτη, 19 Ιουνίου 2018

ΠΟ ΕΜΔΥΔΑΣ: Επιστολή προς συναδέλφους: Τεχνικά Έργα που δημοπρατούνται ως προμήθειες ή υπηρεσίες


Π.Ο.   Ε.Μ.Δ.Υ.Δ.Α.Σ.

ΠΑΝΕΛΛΗΝΙΑ  ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑ
ΕΝΩΣΕΩΝ  ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ  ΔΗΜΟΣΙΩΝ  ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ  ΔΙΠΛΩΜΑΤΟΥΧΩΝ  ΑΝΩΤΑΤΩΝ  ΣΧΟΛΩΝ

Μαυρομματαίων 17,  104 34  ΑΘΗΝΑ
τηλ: 210-88.16.583  fax: 210-82.59.410 e-mail: emdydas@tee.gr URL: www.emdydas.gr
                                                                  
Αρ. Πρωτ.: 7401                                                             Αθήνα,  19/6/2018        
                                                  
                                                  Προς:  Α’ Βάθμιες Ενώσεις.
(Κοινοποίηση και στα μέλη μας      μέσω των Α΄Βάθμιων ΕΜΔΥΔΑΣ).

Θέμα: Επιστολή προς συναδέλφους: Τεχνικά Έργα που δημοπρατούνται ως προμήθειες ή υπηρεσίες.

Συνάδελφοι, -σσες,
         
Με το άρθρο 2 (ορισμοί) του Ν.4412/2016 (Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών, προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ) δόθηκε σαφής ορισμός του έργου και της προμήθειας ή υπηρεσίας και οριοθετήθηκε ουσιαστικά ότι η διαφορά τους έγκειται στην απαίτηση μελέτης με χρήση τεχνικών γνώσεων και την παραγωγή ενός αυτοτελούς, οικονομικά ή τεχνικά, λειτουργικού αποτελέσματος.
Συγκεκριμένα:
……5) ως «δημόσιες συμβάσεις» και ως «συμβάσεις έργων, υπηρεσιών και προμηθειών» νοούνται οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων και μιας ή ενός ή περισσότερων αναθετουσών αρχών/ αναθετόντων φορέων, αντίστοιχα, και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών,
6) ως «δημόσιες συμβάσεις έργων» και ως «συμβάσεις έργων» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο, ένα από τα κάτωθι: α) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο Παράρτημα II του Προσαρτήματος Α΄ και στο Παράρτημα Ι του Προσαρτήματος Β΄, β) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση έργου, γ) την υλοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, έργου ανταποκρινόμενου στις απαιτήσεις που ορίζει η αναθέτουσα αρχή/αναθέτων φορέας που ασκεί αποφασιστική επιρροή στο είδος ή στη μελέτη του έργου,
7) ως «έργο» νοείται το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών μηχανικού το οποίο επαρκεί αυτό καθαυτό για την εκπλήρωση μίας οικονομικής ή τεχνικής λειτουργίας. Η εκτέλεση των εργασιών του προηγούμενου εδαφίου απαιτεί ιδίως την εφαρμογή μελέτης κατά την έννοια του παρόντος, με τη χρήση τεχνικών γνώσεων και μεθόδων και αφορά νέες κατασκευές, επεκτάσεις, ανακαινίσεις, επισκευές - συντηρήσεις κατά τη λειτουργία, κατεδαφίσεις υποδομών, ιδίως στις κατηγορίες οδοποιίας, οικοδομικών, υδραυλικών, ηλεκτρομηχανολογικών, λιμενικών, βιομηχανικών - ενεργειακών, δικτύων, πρασίνου, καθαρισμού και επεξεργασίας νερού, υγρών, στερεών και αερίων αποβλήτων, γεωτρήσεων, ειδικών μονώσεων, ανελκυστήρων, ηλεκτρονικού εξοπλισμού, πλωτών έργων και εγκαταστάσεων, ναυπηγείων, αποκαλύψεις μεταλλείων ή όπως οι κατηγορίες αυτές διαμορφώνονται από τις κείμενες διατάξεις και των υποδομών εκ του συνδυασμού των ανωτέρω κατηγοριών,
8) ως «δημόσιες συμβάσεις προμηθειών» και ως «συμβάσεις προμηθειών» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την αγορά, τη χρηματοδοτική μίσθωση, τη μίσθωση ή τη μίσθωση-πώληση, με ή χωρίς δικαίωμα αγοράς, προϊόντων. Μια σύμβαση προμηθειών μπορεί να περιλαμβάνει, παρεμπιπτόντως, εργασίες τοποθέτησης και εγκατάστασης,
9) ως «δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών» και ως «συμβάσεις υπηρεσιών» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών, πλην των αναφερομένων στην περίπτωση 6.
(α) ως «δημόσιες συμβάσεις εκπόνησης μελετών και παροχής τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών» νοούνται αυτές με αντικείμενο την εκπόνηση μελετών και την παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών κατά την έννοια των στοιχείων α΄ και β΄, αντίστοιχα, της περίπτωσης 6 της παραγράφου 3, σύμφωνα με το Παράρτημα I του Προσαρτήματος Γ΄, όταν οι μελέτες δεν εκπονούνται και οι υπηρεσίες δεν παρέχονται από το προσωπικό της αναθέτουσας αρχής,

(β) ως «δημόσιες συμβάσεις γενικών υπηρεσιών» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών, πλην των αναφερομένων στην υποπερίπτωση α΄ της παρούσας περίπτωσης, συμπεριλαμβανομένων των συμβουλευτικών υπηρεσιών, που ως τέτοιες νοούνται εκείνες που, έχουν ως αντικείμενο το σχεδιασμό, προγραμματισμό, οργάνωση, διαχείριση, παρακολούθηση, έλεγχο και αξιολόγηση επιχειρησιακών και αναπτυξιακών προγραμμάτων και δράσεων σε όλους τους τομείς της οικονομίας, καθώς και σε οριζόντιου χαρακτήρα παρεμβάσεις, την υποστήριξη της υλοποίησης τους με τη μεταφορά της απαραίτητης σχετικής τεχνογνωσίας, καθώς και την παροχή εξωγενών υπηρεσιών (outsourcing) υλοποίησης των ανωτέρω προγραμμάτων και δράσεων. Στις συμβουλευτικές υπηρεσίες υπάγονται ιδίως οι οικονομικές μελέτες, οι κοινωνικές μελέτες, οι μελέτες οργάνωσης και επιχειρησιακής έρευνας, οι περιβαλλοντικές μελέτες, καθώς και οι μελέτες συστημάτων πληροφορικής, εκτός εάν σχετίζονται με έργο κατά την έννοια της περίπτωσης 7 ή με εκπόνηση μελετών και παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών κατά την έννοια της υποπερίπτωσης α΄ της παρούσας περίπτωσης.
(απόσπασμα  του Ν. 4412/2016)

Υπάρχει  πλήθος αποφάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου (V, VI, VII κλιμακίου) που είναι σχετικές με το θέμα και διατυπώνουν με σαφήνεια ότι :

«….μια δημόσια σύμβαση έχει το χαρακτήρα σύμβασης έργου όταν το εκάστοτε συγκεκριμένο αντικείμενό της αφορά σε ένα επιδιωκόμενο από μία αναθέτουσα αρχή αυτοτελές, οικονομικά ή τεχνικά, λειτουργικό αποτέλεσμα συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών μηχανικού.»
(Αποφάσεις  1349/2017, 1350/2017 ΤΜΗΜΑ VΙ, ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ )
«…ως σύμβαση έργου ορίζεται, μεταξύ άλλων, μία σύμβαση με αντικείμενο την εκτέλεση έργου που αποσκοπεί στην επίτευξη ενός συνολικού αποτελέσματος οικοδομικών εργασιών ή εργασιών μηχανικού, το οποίο επαρκεί αυτό καθαυτό για την εκπλήρωση μίας οικονομικής ή τεχνικής λειτουργίας. Η εκτέλεση των σχετικών εργασιών προϋποθέτει ιδίως την εφαρμογή μελέτης, με τη χρήση τεχνικών γνώσεων και μεθόδων και αφορά νέες κατασκευές, επεκτάσεις, ανακαινίσεις, επισκευές - συντηρήσεις κατά τη λειτουργία, κατεδαφίσεις υποδομών, στις κατηγορίες, μεταξύ άλλων, υδραυλικών και πρασίνου………. το αποτέλεσμα δε αυτό, δεν είναι δυνατόν να επιτευχθεί από απλούς εμπειροτέχνες επαγγελματίες …… εργασιών, ανεξάρτητα εάν διαθέτουν τον κατάλληλο μηχανικό εξοπλισμό και τη συνήθη εμπειρία. Συνεπώς, η σύναψη της ελεγχόμενης σύμβασης έργου εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των περί δημοσίων έργων του ν. 4412/2016….»
(Απόφαση 1351/2017 ΤΜΗΜΑ VΙ, ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ )
«… έργο αποτελεί ένα σύνολο εργασιών το οποίο κατατείνει στην κατασκευή, επέκταση, ανακαίνιση, επισκευή, ή συντήρηση και στις κατεδαφίσεις υποδομών, στις κατηγορίες που αναφέρονται μεταξύ των οποίων και αυτή της οδοποιίας, απαιτεί, λόγω της πολυπλοκότητάς του, την εφαρμογή μίας μελέτης μέσω εξειδικευμένων τεχνικών γνώσεων και προορίζεται να επιτελεί αυτό καθ’ εαυτό μία οικονομική και τεχνική λειτουργία επιφέροντας ένα άρτιο και λειτουργικό αποτέλεσμα. Αντίστοιχα, οι συμβάσεις που αποβλέπουν στην εκτέλεση ενός έργου ή συγχρόνως στη μελέτη και την εκτέλεση έργου συνιστούν «συμβάσεις δημοσίου έργου». Αντιθέτως, όταν οι αναγκαίες εργασίες είναι απλές, δηλαδή για την εκτέλεσή τους δεν απαιτούνται ιδιαίτερες τεχνικές γνώσεις και μέθοδοι, ούτε απασχόληση εξειδικευμένου επιστημονικού ή τεχνικού προσωπικού ή χρησιμοποίηση ιδιαίτερων τεχνικών μέσων και εγκαταστάσεων, τότε πρόκειται για παροχή υπηρεσιών
(ΠΡΑΞΗ 299/2017 VII ΚΛ. ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ)

Όμως, μετά την εφαρμογή του Ν. 4412/2016 και την υποχρεωτική κλήρωση για τις απ’ ευθείας αναθέσεις γίνεται  καταστρατήγηση των προαναφερόμενων ορισμών και οι Διευθύνουσες Υπηρεσίες προχωρούν σε ανάθεση Τεχνικών Έργων ως προμήθειες ή Τεχνικών Μελετών ως υπηρεσίες, παρά το γεγονός ότι απαιτείται μελέτη και εξειδικευμένες τεχνικές γνώσεις για την υλοποίησή τους.

Τα επιχειρήματα που προβάλλονται συνήθως ως λόγοι για τη δημοπράτηση ενός έργου ως προμήθεια ή υπηρεσία είναι:
·         Εξοικονόμηση  χρόνου και κόστους σε συνδυασμό με αδυναμία σύνταξης πλήρους μελέτης  & αδυναμία επίβλεψης  λόγω των υποστελεχωμένων Τεχνικών Υπηρεσιών.
·         Αποφυγή χρήσης ενιαίων τιμολογίων Υπ. ΥΠΟ.ΜΕ.ΔΙ.
·         Χρήση φωτογραφικών όρων στα προϊόντα και στους προμηθευτές.
·         Εξοικονόμηση ποσοστού Γ.Ε. & Ο.Ε. 18%.

Αποτελέσματα:
·         Προβλήματα στην ποιότητα του έργου που είναι μια σύνθετη διαδικασία και όχι απλά μια προμήθεια υλικών αλλά υλικών και εργασιών άρρηκτα συνδεδεμένων για την παραγωγή ενός λειτουργικού αποτελέσματος 
·         Περιορισμός ανταγωνισμού .
·         Αυξημένες τιμές προμήθειας με το πρόσχημα της ποιότητας .
·         Μη θεσμοθετημένη διαδικασία επίβλεψης και παρακολούθησης ποιοτικά και ποσοτικά (Π.Π.Ε., αναλυτικές επιμετρήσεις, Α.Π.Ε. κλπ.) και παραλαβής εργασιών.

·         Μη θεσμοθετημένη διαδικασία τήρησης απαιτούμενων προβλεπόμενων από το Νόμο προδιαγραφών (ΕΤΕΠ) και κανονισμών  για την εκτέλεση του έργου
·         Μη θεσμοθετημένη διαδικασία επίβλεψης του έργου από πλευράς αναδόχου από κατάλληλα εκπαιδευμένο προσωπικό (Η παρουσία τεχνικού στελέχους ή τεχνικού υπαλλήλου  (διπλωματούχος μηχανικός ΑΕΙ ή πτυχιούχος ΤΕΙ) στις συμβάσεις έργων είναι υποχρεωτική αρθ. 38-Ν3669/2008)
·         Μη θεσμοθετημένη διαδικασία δοκιμασιών και χρόνου υποχρεωτικής συντήρησης των εργασιών
·         Μη θεσμοθετημένη διαδικασία τήρησης θεμάτων που σχετίζονται με την Υγιεινή και Ασφάλεια
·         Περιορισμός εσόδων κεντρικού κράτους από εισφορές ΕΦΚΑ & κρατήσεις.

Άποψη μας είναι το ΑΥΤΟΝΟΗΤΟ, όλες οι σύνθετες εργασίες να δημοπρατούνται ως έργα με σαφείς και πλήρεις  προδιαγραφές υλικών και εργασιών.

Άποψη μας επίσης είναι, ότι απαραίτητες προϋποθέσεις για την παραγωγή ενός ποιοτικού και αποτελεσματικού Δημόσιου Έργου είναι :
  1. Πλήρης μελέτη  που θα περιγράφει με σαφήνεια ποσοτικά και ποιοτικά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα και παραδοτέο
  2. Σωστή οργάνωση, επίβλεψη και εκτέλεση του έργου από πλευράς του αναδόχου
  3. Σωστή επίβλεψη του έργου από πλευράς της Διευθύνουσας  Υπηρεσίας

Σε μια συγκυρία όπου η «πίτα» των Δημοσίων Έργων συρρικνώνεται, το καθεστώς των μεγάλων εκπτώσεων τείνει να εδραιωθεί, οι περισσότερες Τεχνικές Υπηρεσίες των Αναθετουσών Αρχών / Φορέων είναι υποστελεχωμένες, είναι επιβεβλημένο να υπάρχει μια συνεχής παρακολούθηση του θέματος με στόχο τη βελτίωση των εκτελούμενων έργων και των συνθηκών εργασίας των μηχανικών που απασχολούνται  σε αυτό τον τομέα. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί μόνο με τη συνεργασία όλων όσων εμπλέκονται στην παραγωγή ενός Δημόσιου Έργου (μελετητές, εργολήπτες, επιβλέποντες).

Σ΄ αυτή την κατεύθυνση,  η ΠΟ ΕΜΔΥΔΑΣ επισημαίνει στους συναδέλφους μηχανικούς ότι θα πρέπει να μην εισηγούνται την ανάθεση και δημοπράτηση των έργων ως προμήθειες ή υπηρεσίες και σε περίπτωση που αντιλαμβάνονται τέτοιες διαδικασίες να μας το γνωρίζουν, ώστε να υπάρξει μια αμφίδρομη ενημέρωση – πληροφόρηση και ενδεχομένως παρέμβαση.
Σε ότι αφορά τα Έργα Αυτεπιστασίας, θεωρούμε ότι θα πρέπει να περιοριστούν στις αναγκαίες επισκευές και συντηρήσεις  όταν υπάρχει διαθέσιμο αντίστοιχο προσωπικό και εξοπλισμός στους Φορείς. Υπ’ όψιν ότι η εκτέλεση τους αποφασίζεται μετά από εισήγηση της Διευθύνουσας Υπηρεσίας.

1 σχόλιο: