Καταπέλτης το ΣτΕ για το μπόνους στα ύψη κτιρίων

Καταπέλτης το ΣτΕ για το μπόνους στα ύψη κτιρίων

10-04-2024 - Πηγή: kathimerini.gr

Στην πλήρη αποδόμηση όλων των επιχειρημάτων του υπουργείου Περιβάλλοντος υπέρ των μπόνους του οικοδομικού κανονισμού προχωράει μια νέα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οπως καταλήγει, είναι όχι μόνο αντισυνταγματικό αλλά και αντίθετο στην κοινοτική νομοθεσία να λαμβάνονται μέτρα που οδηγούν σε άκρατη ενίσχυση της δόμησης χωρίς προηγούμενη μελέτη ή εκτίμηση των επιπτώσεων.

Περαιτέρω, τα μέτρα αυτά όχι μόνο δεν επιτελούν τον σκοπό τους –λ.χ. ενεργειακή αναβάθμιση κτιρίων, μείωση κάλυψης– αλλά τελικά οδηγούν σε πλήθος προβλημάτων, όπως η αύξηση των αξιών των ακινήτων, η επιδείνωση του προβλήματος κατοικίας, η δημιουργία κύματος κατεδαφίσεων μονοκατοικιών και άλλα. Και οδηγούν στον πλουτισμό των ωφελουμένων, εις βάρος του δημοσίου συμφέροντος. Την τελική απόφαση, ωστόσο, θα λάβει η Ολομέλεια στην οποία παραπέμπεται η υπόθεση.

Η «Κ» παρουσιάζει σήμερα το κείμενο της πολυαναμενόμενης απόφασης 293/2024, με την οποία ο Δήμος Αλίμου και η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής του δήμου προσέφυγαν κατά οικοδομικής άδειας (Ε΄ Τμήμα, εισηγητής Θεόδωρος Αραβάνης). Η άδεια την οποία η προσφυγή αφορά αξιοποιούσε συνδυαστικά διάφορα από τα μπόνους ύψους και συντελεστή δόμησης που δίνει ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός (ΝΟΚ) οδηγώντας τελικά στην κατασκευή μιας 8ώροφης οικοδομής με ύψος 25,9 μέτρα (έναντι 17 μ. που ισχύει στην περιοχή) και 969 τ.μ. (έναντι 820 τ.μ., βάσει του συντελεστή που ισχύει στην περιοχή).

Η απόφαση θέτει συστηματικά σειρά ζητημάτων που σχετίζονται τόσο με τον τρόπο που εκδίδονται σήμερα οι οικοδομικές άδειες, όσο και με τον τρόπο που νομοθετούνται συνεχώς ευνοϊκές πολεοδομικές ρυθμίσεις υπέρ του ιδιωτικού οφέλους, εις βάρος του δημόσιου συμφέροντος. Στο σκεπτικό της αποδομούνται ένα προς ένα όλα τα επιχειρήματα του υπουργείου Περιβάλλοντος, ενώ αναδεικνύονται ζητήματα όπως η πολυνομία και η διαρκής υποβάθμιση της έννοιας του πολεοδομικού σχεδιασμού. Πιο συγκεκριμένα:

Σύγχυση αρμοδιοτήτων

Εξετάζοντας κατά πόσον είναι επιτρεπτό ο δήμος να προσβάλει απόφαση δημοτικού οργάνου, το Συμβούλιο της Επικρατείας κάνει μια ρεαλιστική αποτύπωση του πώς έχει εξελιχθεί το σύστημα έκδοσης οικοδομικών αδειών στη χώρα μας. Οπως αναφέρεται στο σκεπτικό της απόφασης, στην πραγματικότητα μια οικοδομική άδεια δεν εκδίδεται από την υπηρεσία δόμησης, «αλλά αυτομάτως από το ηλεκτρονικό σύστημα του ΤΕΕ e-adeies με πρωτοβουλία και “ευθύνη” ιδιώτη μηχανικού ή τεχνικής εταιρείας, ύστερα από την ηλεκτρονική υποβολή φακέλου, χωρίς την παρέμβαση της ΥΔΟΜ (…) Η ανεπάρκεια του ασκούμενου από την ΥΔΟΜ και τον δήμο έλεγχου νομιμότητας επιτείνεται εκ του ότι ούτε η κεντρική διοίκηση ασκεί ουσιαστικό έλεγχο επί των εκδιδομένων οικοδομικών αδειών (…). Η έλλειψη ελέγχου επιτείνεται εκ του ότι δεν έχουν εκδοθεί οι αναγκαίες διοικητικές πράξεις για την οργάνωση και λειτουργία βασικών οργάνων ελέγχων, όπως οι ΥΔΟΜ και τα “Παρατηρητήρια δομημένου περιβάλλοντος”, η λειτουργία των οποίων είναι αναγκαία για τον έλεγχο των (σ.σ. ιδιωτών) ελεγκτών δόμησης. Ως εκ τούτου τα αντίστοιχα θέματα ρυθμίζονται με μεταβατικές διατάξεις ή με προβληματικού κύρους εγκυκλίους των εμπλεκομένων υπουργείων με αποτέλεσμα τη σύγχυση αρμοδιοτήτων και την ασάφεια δικαίου».

Με άλλα λόγια, το ΣτΕ «απογυμνώνει» το ισχύον σύστημα έκδοσης πολεοδομικών αδειών ως διάτρητο, εξαρτώμενο από ιδιώτες που δεν ελέγχονται ποτέ. Υπενθυμίζεται ότι η δημιουργία του συστήματος αυτού καθώς και η κατάργηση του ελέγχου των αδειών είχε παρουσιαστεί από διαδοχικούς υπουργούς Περιβάλλοντος και το Τεχνικό Επιμελητήριο ως πρωτοποριακή, εκμηδενίζουσα την ταλαιπωρία και τη «γραφειοκρατία».

Μπαίνοντας στην ουσία της υπόθεσης, το ΣτΕ σημειώνει ότι ήδη από το 2020 (απόφαση 705/20, για την αναστολή δόμησης στην περιοχή Μακρυγιάννη) έχει κριθεί ότι ο υπολογισμός του μέγιστου ύψους των κτιρίων δεν εφαρμόζεται σε περιοχές όπου υπάρχουν ειδικά διατάγματα με συγκεκριμένους όρους δόμησης, προγενέστερων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (2012) και ότι τα διατάγματα αυτά δεν καταργήθηκαν ούτε με τον ισχύοντα ούτε με τον προηγούμενο (ΓΟΚ 1983) οικοδομικό κανονισμό. «Αντίθετη ερμηνεία, κατά την οποία ο ΝΟΚ καθορίζει το ανώτατο ύψος των οικοδομών της χώρας σε συνάρτηση με τον συντελεστή δόμησης μεγαλύτερο από αυτό που προβλέπει το πολεοδομικό καθεστώς μιας περιοχής, αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, το οποίο επιβάλλει την πολεοδόμηση των οικισμών κατόπιν μελέτης των τοπικών συνθηκών και της φυσιογνωμίας κάθε περιοχής με τη συμμετοχή του οικείου ΟΤΑ και των ενδιαφερόμενων πολιτών. Δεν επιτρέπει δε τη διά γενικής διατάξεως και χωρίς επιστημονική μελέτη κατάργηση, συλλήβδην, των ειδικών όρων δομήσεως που είχαν θεσπιστεί για κάθε περιοχή». Υπενθυμίζει έτσι πόσο έωλη είναι η επιχειρηματολογία του ΥΠΕΝ, ότι ο ΝΟΚ δεν υπερισχύει μόνο όταν υπάρχουν ειδικά διατάγματα για παραδοσιακούς οικισμούς κ.λπ. και είναι ισχυρότερος των γενικών πολεοδομικών σχεδίων που ισχύουν σε κάθε περιοχή.

Προχωρώντας το σκεπτικό αυτό, η απόφαση σημειώνει ότι ο εκάστοτε νομοθέτης πρέπει για να αλλάξει το πολεοδομικό καθεστώς μιας περιοχής να τηρήσει τη διαδικασία που απαιτείται («μελέτη της περιοχής, συμμετοχή των οικείων ΟΤΑ και του κοινού, στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων για την αναθεώρηση γενικού πολεοδομικού σχεδίου») «διότι δεν είναι θεμιτή η χρήση της νομοθετικής οδού για την παράκαμψη των εγγυήσεων που προβλέπει το Σύνταγμα για την ορθή πολεοδόμηση».

Αντισταθμίσματα

Οσον αφορά το μπόνους συντελεστή για τη μείωση της κάλυψης ενός κτιρίου στο οικόπεδο, αναφέρει ότι «με τις ρυθμίσεις αυτές, οι οποίες έχουν άμεσο και οριζόντιο χαρακτήρα και στερούνται μελέτης, αυξάνεται η συνολική δόμηση και η οικιστική πυκνότητα (κάτοικοι/μονάδα επιφανείας) και αλλοιώνεται ο χαρακτήρας οικισμών με ειδικά πολεοδομικά διατάγματα» και καταλήγει ότι δεν μπορούν να δίνονται αντισταθμίσματα υπέρ του ιδιώτη και εις βάρος του συνόλου: «Δεν είναι συνταγματικώς επιτρεπτή η αναζήτηση αντισταθμισμάτων έναντι της επιδεινώσεως συγκεκριμένων όρων και περιορισμών δόμησης, η οποία κρίνεται, κατά τα εκτεθέντα, για κάθε όρο αυτοτελώς. Δεν νοείται, άλλωστε, η παροχή στον ιδιώτη κατασκευαστή αντισταθμισμάτων που συνεπάγονται επιβάρυνση των περιοίκων και γενικά των λοιπών κατοίκων του οικισμού». Αναφέρει δε ότι τα κίνητρα που παρέχονται πρέπει να είναι αναλογικά «υπό την έννοια ότι δεν πρέπει να άγουν σε πλουτισμό των ωφελουμένων και να είναι ήπιας μορφής (λ.χ. απαλλαγή από φόρους μεταβίβασης, ΕΝΦΙΑ)». Αναλόγως, στην παροχή επιπλέον τετραγωνικών ως αντάλλαγμα στην ενεργειακή αναβάθμιση των κτιρίων κρίνει ότι «η αύξηση του συντελεστή δεν είναι επιτρεπτό να έχει αποζημιωτικό χαρακτήρα, “αντισταθμιστικό” των δαπανών στις οποίες προβαίνει ο ιδιοκτήτης/κατασκευαστής για την ενεργειακή αναβάθμιση κτιρίου, από την οποία ωφελείται προεξαρχόντως ο ίδιος».

Η απόφαση αποδομεί περαιτέρω τα μπόνους που δίνει ο ΝΟΚ: για παράδειγμα αναφέρει ότι η μείωση της κάλυψης ενός κτιρίου έχει μικρό αντίκρισμα όταν επιτρέπεται τα υπόγεια να βγαίνουν έξω από το περίγραμμα του κτιρίου και να γίνεται ουσιαστικά «σφράγιση» του εδάφους ενός οικοπέδου. Τα δε «πράσινα δώματα» «μπορεί να επιτρέπονται, αλλά όχι να επιδιώκονται με την παροχή χαριστικών και αδικαιολόγητων αντισταθμισμάτων (όπως αύξηση του συντελεστή δόμησης, η προσθήκη κατοικήσιμου χώρου στο δώμα, πισίνες) που αυξάνουν τη δόμηση και επιδεινώνουν το οικιστικό περιβάλλον εις βάρος των περιοίκων». Είναι αβάσιμο δε το επιχείρημα του Δημοσίου ότι η συνολική επιβάρυνση είναι μικρή, λόγω του μεγάλου αριθμού οικοδομών που εκμεταλλεύονται τέτοιες ρυθμίσεις (λ.χ. στον Αλιμο ήδη 42 οικοδομές).

Η απόφαση κρίνει αντισυνταγματική και την εξαίρεση από τον συντελεστή δόμησης των ερκέρ (εξώστες), σοφιτών, του 50% του υπογείου κ.ά. «Η εν λόγω εξαίρεση αντίκειται προδήλως στο άρθρο 24 του Συντάγματος διότι δεν νοείται χώροι κύριας χρήσης, δηλαδή προοριζόμενοι για κατοικία, να εξαιρούνται του συντελεστή, αφού εξ ορισμού αυξάνουν τη δόμηση».

Σημαντικό είναι επίσης ότι η απόφαση επισημαίνει τις σοβαρές συνέπειες των μπόνους του ΝΟΚ. Κατ’ αρχήν, υποδεικνύει ότι η αύξηση ύψους και συντελεστή δόμησης είναι τελικά επιβαρυντική. «Η αύξηση του ύψους των οικοδομών προκαλεί καθ’ εαυτήν δυσμενείς συνέπειες στους περιοίκους και το οικιστικό περιβάλλον λόγω της μείωσης του φωτισμού, του ηλιασμού και του αερισμού, της στέρησης της θέας και του αντιαισθητικού συμφυρμού χαμηλών και υψηλών κτιρίων, ιδίως σε περιοχές όπου υφίσταται χαμηλή δόμηση ή σώζονται κτίρια παλαιότερων εποχών, για τα οποία μάλιστα δεν υφίσταται νομικό πλαίσιο αποτελεσματικής προστασίας, όπως επιβάλλει το Σύνταγμα», αναφέρει.

Κοινωνικές συνέπειες

Οι συνέπειες είναι και ευρύτερες, καθώς η αύξηση της οικοδομήσιμης επιφάνειας αυξάνει την αξία της γης. «Θα πρέπει να αναμένεται ότι η αύξηση της αξίας της γης θα δυσχεράνει περαιτέρω την απόκτηση από τους ΟΤΑ ακινήτων για κοινόχρηστους και κοινωφελείς σκοπούς και θα επιφέρει αύξηση των τιμών των διαμερισμάτων και των ενοικίων, με δυσμενείς κοινωνικές συνέπειες για μεγάλα στρώματα του πληθυσμού, οι οποίες δεν προκύπτει ότι μελετήθηκαν. Περαιτέρω, τα οφέλη από την οικοδομική εκμετάλλευση ακινήτων λόγω της αυξημένης δόμησης που επιτρέπει ο ΝΟΚ μπορεί να οδηγήσουν σε κύμα κατεδαφίσεων μεμονωμένων κτιρίων και συνόλων σημαντικής αξίας και την αντικατάστασή τους από πολυώροφες οικοδομές», αναφέρεται στο σκεπτικό της απόφασης.

Τέλος, η απόφαση καταλήγει ότι τα μπόνους του ΝΟΚ είναι όχι μόνο αντισυνταγματικά, αλλά και αντίθετα στην κοινοτική νομοθεσία (Οδηγία 2001/42 για εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων), επειδή δεν έχουν εκτιμηθεί οι επιπτώσεις τους, ούτε έχει προηγηθεί ουσιαστική διαβούλευση επί αυτών. Αλλά λόγω της σπουδαιότητας του θέματος πρέπει να κριθεί από την Ολομέλεια, στην οποία και παραπέμπεται η υπόθεση.